El estado del bienestar en el marco de la Unión Europea
Pedro Montes
1. El Estado del bienestar se puede caracterizar por los siguientes rasgos económicos y sociales:
Alta ocupación en la economía, es decir una baja tasa de paro, por el doble motivo de que no puede existir Estado del bienestar con un paro elevado y porque el Estado del bienestar requiere de una prestación de servicios intensivos en trabajo.
Un poderoso sistema fiscal que aporte al Estado recursos financieros para sostener buenos servicios públicos y capacidad para llevar a cabo una redistribución de la renta. Cuanto más ecuánime y justo sea el sistema fiscal en cuanto a las fuentes de extracción de los impuestos mejor cumplirá su función para el Estado del bienestar.
Unos servicios públicos generalizados y universales que cubran aspectos básicos de las necesidades de los ciudadanos como son la sanidad y la educación.
Garantías de seguridad económica para los trabajadores, bien cuando acaban su vida laboral, con el sistema de pensiones, bien cuando se interrumpe por las razones que sean su relación laboral, como situaciones de incapacidad o paro.
Atención y protección a sectores marginales de la población o en situaciones personales complicadas: mayores sin derecho a pensión, enfermos desvalidos, inmigrantes, etc.
2. ¿ Cómo medir el desarrollo del Estado del bienestar en toda comunidad y como llevar a efecto comparaciones entre países?
Me parece que la medida más universal que tenemos para calibrar y comparar el Estado del bienestar es el porcentaje que los gastos del sector público representan con respecto al PIB. En la medida en que el sector público a largo plazo debe mantenerse en equilibrio presupuestario, los ingresos públicos servirían del mismo modo para medir el Estado del bienestar, pero estos oscilan más que los gastos con la evolución de la economía y los gastos representan compromisos y derechos más estables. Por otro lado, su desglose arroja mas información sobre el Estado del bienestar, sin perjuicio, como ya se ha señalado, de que los ingresos no son neutros.
Los gastos totales deberían depurarse de algunas partidas que poco tienen que ver con el desarrollo del Estado del bienestar. Tal es el caso más destacado de los pagos de intereses que lleva a cabo el Estado por el endeudamiento en que ha incurrido en el pasado. Unos países han tenido una evolución mucho más satisfactoria que otros de sus cuentas públicas, y por consiguiente están más descargados de pagos en la actualidad, aspecto que se amplifica o reduce dependiendo de los tipos de interés a los que ha de emitirse la deuda pública.
Otros muchos gastos tampoco tienen relación con el Estado del bienestar, los militares como ejemplo mas destacado, aunque como son bastante comunes y homogéneos en la mayoría de los países, no afectan o distorsionan en exceso las comparaciones. Por ejemplo todos los países dedican gastos importantes a mantenimiento de la administración, a la justicia, a los cuerpos de seguridad, a la diplomacia, al mantenimiento y desarrollo de infraestructuras imprescindibles para la actividad económica etc. Por supuesto que pueden darse diferencias importantes en estos gastos entre países, pero en líneas generales se puede aceptar que todos, más o menos, incurren en los gastos parecidos en términos del PIB.
Los gastos que genuinamente pueden considerarse ligados al Estado del bienestar son, por un lado, el consumo público - gastos de personal y gastos en bienes y servicios- y las inversiones dedicadas a los servicios públicos universales; por otro, los gastos de transferencias dedicados a sufragar las prestaciones sociales y las ayudas que tiende a cubrir el Estado del bienestar. Como también puede admitirse que la prestación de los servicios públicos requiere en líneas generales un gasto equivalente en casi todos los países, sin desdeñar, por supuesto, que la calidad de estos puede ser muy diferente y por tanto los gastos implicados, se llega la conclusión que lo que mide esencialmente las diferencias en el grado de desarrollo del Estado del bienestar son los gastos públicos llamados de transferencia, esto es, los implicados en las prestaciones o beneficios sociales. En su momento veremos la situación de nuestro país con el resto de la Unión Europea, matizando lo indicado hasta aquí.
3. El significado del Estado del bienestar.
El desarrollo del Estado del bienestar tiene una importancia que va mucho más allá de sus implicaciones materiales en el bienestar de la mayoría de la población.
En primer lugar significa que la economía no es un fin en sí mismo sino que la actividad económica debe estar orientada a satisfacer necesidades humanas. No basta con producir e intercambiar mercancías entre los que tienen recursos económicos para acceder al mercado, sino que muchas actividades con independencia del mercado tienen que desarrollarse para cubrir necesidades individuales y sociales que el mercado por sí mismo desatendería. Siglos de explotación ciega se rompen con el Estado del bienestar, interfiriendo o condicionando la economía de los países en que tiene lugar la asunción de la filosofía del Estado del bienestar. No entro a desentrañar los orígenes de estos cambios, pero debe darse por descontado que la lucha de clases siempre ha desempeñado un papel fundamental.
El segundo lugar significa que el Estado asume funciones económicas y sociales que invaden el ámbito estricto de la actividad económica delimitada por el mercado. Pero decir el Estado es lo mismo que decir la sociedad: las leyes del mercado se pueden limitar, controlar o suprimir por una fuerza superior que es la que emana de la soberanía del Estado o de la sociedad. Ya no hay fuerzas ciegas que se imponen a los hombres y a la sociedad de modo inexorable sino que ésta, dentro de los límites que impone el sistema capitalista, puede tomar opciones. La política, pues, y por tanto, las fuerzas que la ejercen, y las diversas ideologías pasan a desempeñar un papel que antes no tenían. La lucha política por el poder, no siendo inexistente, tenía objetivos más limitados, y el ejercicio de ese poder asignadas funciones exclusivas pero mucho más restringidas: la administración pública, el orden, la defensa militar de los intereses del país.
Hemos dicho dentro de los límites del sistema, con la intención de resaltar que el Estado del bienestar se inserta en el orden capitalista y que su desarrollo no conduce al socialismo como en su tiempo pudieron pensar los teóricos del reformismo, fueran marxistas o no. La esencia del sistema, la propiedad privada de los medios de producción y el beneficio como acicate máximo de la actividad, no la pone en cuestión el Estado del bienestar ni ha desaparecido.
(Quizás la prueba más irrefutable de esto nos la da la hegemonía alcanzada por el neoliberalismo, el cual, sólo mediante reformas ha ido desmontando los avances que supuso el desarrollo del Estado del bienestar. Si la naturaleza del sistema hubiera cambiado con ese desarrollo, todo tendría un carácter más irreversible que el que han demostrado tener las conquistas del Estado del bienestar, si bien cabe matizar esta afirmación en un doble sentido: en el diccionario de la historia no cabe la palabra irreversible, puede suceder cualquier acontecimiento, y ahí esta la desaparición de la URSS para recordárnoslo, y el desmantelamiento del Estado del bienestar está lejos de haberse o podido culminar.)
4. El período de construcción histórica del Estado del bienestar está relacionado con lo que acabamos indicar: el nuevo papel del Estado es la economía.
Se puede decir que el Estado del bienestar se desarrolla coincidiendo con el período de mayor esplendor del capitalismo, su época dorada, que va desde el final de la Segunda Guerra Mundial en 1945 hasta el principio de los años setenta. Se puede aceptar el año 1973, cuando estalla la primera crisis del petróleo. Es durante esos años cuando tiene lugar la implantación del Estado del bienestar en los países industrializados de occidente, y conviene indicar que con la URSS ejerciendo de potencia mundial tras su decisiva aportación a la derrota de Alemania.
Ese periodo de esplendor capitalista tiene lugar bajo la economía del keynesianismo. En 1936, con el mundo todavía sumido en la Gran Depresión originada en 1929, Keynes, un economista inglés, publica “La teoría general de la ocupación, el interés y el dinero” con la que demuestra que libre funcionamiento de los mercados no garantiza el pleno empleo, como sustentaba la teoría económica neoclásica bajo cuya hegemonía tuvo lugar la Gran Depresión sin poder impedirla. La política fiscal, como conclusión básica, debe desempeñar un papel esencial en la política de empleo si se pretende conseguir la plena ocupación. Se abre con la aportación de Keynes un nuevo período en la historia del capitalismo que, combinado con las circunstancias políticas que surgen tras la contienda mundial, dan lugar, por un lado, a un período de expansión insólito en la economía y, por otro, a que el Estado gane posiciones e intervenga de un modo generalizado en el funcionamiento del sistema.
Con el keynesianismo y la nueva situación política, el Estado deja de ser un testigo neutro en la evolución de la economía, es decir, pasa a intervenir para amortiguar los ciclos económicos, y toma posición e influye de un modo decisivo en otros muchos aspectos que debe contemplar el sistema, que van desde la garantía del funcionamiento de los sectores básicos, el aprovisionamiento correcto de las materias primas, la regulación de algunos mercados, muy particular el mercado de trabajo que no puede quedar al albur de las fuerzas de la oferta y la demanda, la regulación y el control de precios, las subvenciones a sectores esenciales, como el agrícola, y, en fin, el desarrollo del Estado del bienestar, que sólo puede surgir de la intencionalidad política de imponerlo y no como fruto de las fuerzas del mercado.
El Estado pasa a disponer así de un conjunto de medios y resortes para intervenir en la economía con lo cual no sólo se garantiza la mejor evolución posible de esta sino que también la economía pasa, como se ha dicho, a tener una vertiente social impensable en otros tiempos.
En un repaso muy ligero de esos medios y resortes piénsese que en el pasado reciente había un sector público productivo muy importante, tanto por el volumen y actividad de las empresas que comprendía como por tratarse de sectores básicos en la economía, energía, acero, trasportes, etc.
Una parte del sistema financiero estaba nacionalizada, la banca oficial en España, y, en todo caso, el sistema estaba intervenido y fiscalizado con muchos instrumentos de regulación: coeficiente de caja, coeficiente de liquidez, a coeficiente de fondos públicos.
La política fiscal desde Keynes adquiere un carácter primordial para regular la economía, jugándose con el saldo presupuestario y la expansión y composición de los ingresos y gastos públicos,
La política económica, además, contaba con el instrumento básico de la política monetaria, por medio de la cual los gobiernos, jugando en este caso con los tipos de interés y el crecimiento de la masa del dinero, determinaban el contexto monetario en el que se desenvolvía la economía.
En el plano de las relaciones económicas con el exterior los medios de intervención eran muy numerosos. Los aranceles o derechos aduaneros para preservar el mercado interior de la competencia extranjera, en el mismo sentido las restricciones cuantitativas a las importaciones. Las subvenciones o desgravaciones por exportación. El control de los capitales, que podía ser exhaustivo. Y existía una moneda en cada país cuya cotización con respecto a otras monedas determinaba de un modo decisivo la competitividad de cada economía en los mercados internacionales. La evolución del tipo de cambio de la moneda era un eje esencial de toda política económica por sus profundas implicaciones en el funcionamiento de toda la economía. Durante un tiempo del período al que nos referimos los tipos de cambio de las monedas tendían a ser fijos, aunque no inamovibles, y luego a partir de 1971, cuando el dólar dejó de ser convertible en oro, se instaló un sistema de tipos de cambio flexibles.
En el plano social, se regulo con particular atención todo lo relativo al mercado laboral: salario mínimo, jornada laboral, estabilidad en el empleo, derechos ante el despido, etc. Tuvo lugar asimismo todo el avance de la legislación social que configuró el Estado del bienestar.
Y, como colofón de todo esto, existía un debate y un combate ideológico en la sociedad en la que las diversas fuerzas políticas y sociales trataban de ofertar opciones y alternativas que enriquecían la vida política y, más que eso, llevaban ineludiblemente aparejadas mejoras sociales, cuya acumulación dio lugar a la imagen idílica
que algunos países proyectaban como modelo social alternativo al socialismo.
5. Y en esto llegó el neoliberalismo.
Con su llegada al principio de los años 80 todo ha ido cambiando radicalmente en esta concepción económica y social que hemos descrito y que, cabe insistir, representó el mejor periodo de la historia del capitalismo.
El cambio que representó fue como una vuelta atrás, como sí el keynesianismo no hubiera existido nunca ni hubiera habido acontecimientos históricos que lo justificaran.
En primer lugar el Estado debía retirarse de la economía. El papel preponderante que había adquirido era excesivo y contraproducente para el buen funcionamiento del sistema económico.
Completando esta idea era al mercado a quien corresponde dar respuesta a todos los problemas económicos y sociales que existen, al punto de que aquellos que no son solucionables por el mercado son problemas que deben ser quedar al margen de las preocupaciones sociales. El mercado detecta los problemas, los asimila y da respuesta a ellos.
Este cambio tan sustancial vino propiciado por un hecho económico: el capitalismo a partir del principio de los años setenta entró en una nueva fase caracterizada por ser una onda larga recesiva, continuación lógica de la larga onda expansiva vivida desde la Segunda Guerra Mundial. En las circunstancias se imponía una nueva política económica que se ajustara a las necesidades del capital, una política que permitiera la recuperación de la tasa de beneficio y para ello las recetas neoliberales iban directas al corazón del problema: desregulación laboral, reducción de impuestos, contención de gastos sociales, bajada de salarios... etc.
El conservadurismo político, por otra parte, con Reagan y Thatcherr como figuras más destacadas toma del poder al principio de los años 80 y determinan un cambio político importante.
Por si faltara poco para dar impulso a la reacción neoliberal, la URSS y los países de su órbita de influencia en el este se hunden al principio de la década de los 90.
El empuje de las concepciones neoliberales se ha traducido además, con el desarrollo de las fuerzas productivas que lo sustentan e impulsan, en lo que entendemos por el fenómeno de la globalización. Si el mercado es el responsable de articular y ordenar el mundo económico y social en un país, el mercado debe ser, generalizando los argumentos, el que regule las relaciones económicas internacionales. De ahí surge la globalización neoliberal por la cual todos los países deben facilitar (no entro en detalles y contradicciones) la libertad económica derribando todas las barreras que pongan restricciones o dificultades al libre ejercicio de las fuerzas del mercado. Para contribuir a este nuevo orden mundial el capitalismo cuenta con instituciones básicas, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la OMC, etc. que por las buenas o por las malas han ido sometiendo a la mayoría de los países atrasados a las nuevas reglas que rigen la economía mundial.
6. La Unión Europea modelo excepcional de globalización neoliberal.
No debe sorprender esta calificación o caracterización de la Unión Europea porque cómo vamos a intentar demostrar representa el caso más agudo de avance de la globalización neoliberal y ello sin perjuicio de darse en un contexto particular: la Unión Europea representa asimismo un área económica donde el Estado del bienestar tiene sus cotas más elevadas. Por decirlo de otra forma: la Unión Europea es una construcción bajo los criterios estrictos del neoliberalismo pero sustentada en un marco social muy avanzado, fomentado esencialmente por el desarrollo económico que tuvo lugar con el modelo económico anterior.
Los tres jalones económicos básicos de la Unión Europea son los siguientes:
El Tratado de Roma, firmado en 1957 por los seis países originarios del Mercado Común. El objetivo esencial de este tratado fue construir una unión aduanera entre dichos países, lo que significaba suprimir todas las barreras al comercio de mercancías entre ellos y elevar una tarifa común arancelaria frente a terceros países. El desarrollo económico en aquellos tiempos chocaba ostensiblemente con la estrechez de los mercados nacionales, muchos de ellos además muy pequeños por la entidad de los países. Más rápidamente de lo previsto se llegó a la implantación de la unión aduanera que, por lo demás, se fue ampliando geográficamente.
El Acta Única, firmada en 1986. Cabe destacar que transcurrieron casi 30 años desde que nació el Mercado Común hasta que se le dio un nuevo impulso a la globalización europea. Si el Mercado Común nació bajo la hegemonía keynesiana, el Acta Única surge ya con el neoliberalismo ganando posiciones muy rápidamente. Con el Acta Única la liberalización de los mercados se amplía de las mercancías a todos los servicios susceptibles de presentarse internacionalmente - transporte, banca, seguros, etc.- y se liberan absolutamente los movimientos de capital. El desarrollo del Acta da origen al mercado único, un espacio económico uniforme en el que el papel del Estado en todos los países tiene que restringirse para anular las diferencias que pudieran surgir para la homogeneidad de ese mercado por la distinta incidencia o control que tuvieran en los mercados nacionales el viejo poder económico de los estados: privatizaciones de las empresas públicas, eliminación de subvenciones, de regulación de mercados, etc. Debe señalarse que también el acta única pretendía liberalizar los movimientos de mano de obra, pero siempre hubo mas restricciones a esta liberalización que a la de capitales, por no señalar las dificultades y problemas inherentes a la movilización de los trabajadores, aunque sólo sea por la barrera que imponen los idiomas.
El Tratado de Maastricht, firmado en 1992, con el objetivo esencial de crear una moneda única – instituciones, condiciones, calendario- que culminará el mercado único. La economía europea de los años 90 está recorrida por los intentos de cumplir los objetivos de Maastricht, resultando una historia muy compleja, llena de altibajos, variantes, y dificultades. Con todo, y más como fruto de una voluntad política que un ejercicio de coherencia económica con las circunstancias predominantes, en 1999 se implantó el euro como moneda única en la mayoría de los países de la unión europea. El papel de los Estados, ya muy mermado, perdía así un resorte fundamental, como era la política monetaria, se imponían también limitaciones importantes a la política fiscal por la necesidad de cumplir las condiciones de estabilidad presupuestaria - el déficit no debe superar el 3 % del PIB- e, implícitamente y como aspecto crucial, desaparecía uno de los medios esenciales de que han dispuesto todos los países en la historia para mantenerse en el entramado de las fuerzas económicas internacionales como es la propia moneda y, por tanto, su cotización con respecto conjunto de la demás divisas.
7. Similitud y diferencias entre la zona euro y una economía nacional.
Si se examinan superficialmente las características de la zona euro, esto es, la zona con un mercado y una moneda únicos, son en esencia las mismas que la de la economía de un Estado. Todas las mercancías se mueven libremente en la zona lo mismo que ha ocurrido históricamente en los mercados nacionales. Lo mismo ocurre con los servicios que no han de prestarse “in situ” por su naturaleza. La banca, los seguros, el transporte son suministrados en cualquier lugar Europa por empresas constituidas en cualquier lugar de Europa, como antes ocurría en las economías nacionales. El desplazamiento de la mano de obra está permitido sin limitaciones pero con obstáculos (dejo de lado ahora las restricciones impuestas a los nuevos países miembros de la Unión Europea), con la salvedad de que los trabajadores tienen pocos motivos para desear trabajar fuera de sus fronteras naturales. Los capitales de cualquier naturaleza puede moverse en el marco de la Unión Europea ahora, desaparecidos todos los controles, con la misma facilidad con que se ha movido los capitales en el interior de las economías nacionales desde siempre. En fin, todos los pagos y cobros se liquidan en una moneda común, con pleno poder liberatorio en el conjunto de la zona euro como antes con la moneda propia en cada Estado.
En apariencia pues, la zona euro funciona como una ampliación a escala de cualquier economía nacional, a la hora de considerar la movilidad de los factores de producción, del proceso productivo, del transporte y la venta en los mercados de bienes y servicios.
Sin embargo, esta realidad hay que matizarla con dos hechos muy significativos a la hora de hacer esta comparación entre la zona del euro y una economía nacional.
En primer lugar, cada país tiene una legislación laboral y social diferente, pues la construcción económica de Europa ha dejado de lado las cuestiones sociales, de modo que hay una alta heterogeneidad entre los países en lo que son leyes laborales y condiciones sociales. En cada país, por consiguiente, se producen los bienes y servicios para el mercado unificado con unas condiciones que difieren y pueden diferir ostensiblemente. Es decir, en última instancia, incurriéndose en costes de producción diferentes por el mero hecho de que existen entre los países diferentes derechos laborales, derechos sociales y obligaciones fiscales.
En segundo lugar, la existencia de un mercado y una moneda únicos en cada país ha ido acompañada siempre de la existencia de un presupuesto común, donde los impuestos pagados han sido los mismos en el conjunto geográfico de país y el Estado ha podido contar con dichos ingresos para llevar a cabo su política del gasto público de acuerdo con los criterios que haya decidido. Como media en la Unión Europea el presupuesto de cada país representa casi el 50% del PIB. Este extraordinario porcentaje da idea de la fuerte capacidad del Estado para llevar a cabo una redistribución personal y geográfica de la renta. Pues bien, en el marco de la Unión Europea no se ha avanzado en la unificación presupuestaria nada más que muy limitadamente, y así resulta que cada país dispone de sus propias cuentas públicas: los ingresos impositivos que genera son del propio país y se gastan dentro de cada uno de ellos. El Presupuesto comunitario apenas representa el 1,25% del PIB del conjunto de la Unión Europea, con el cual se sostiene una política agraria común que absorbe la mayor parte del presupuesto, se sostiene una administración complicada y unas instituciones complejas, quedando una parte pequeña para la redistribución entre los distintos países que conforman la Unión. Aunque no son comparables los dos mencionados porcentajes, el del 50 y el del 1,25 del PIB, pues con el primero se cubren funciones muy homogéneas en todos los países, el contraste es tan acusado que no puede decirse más que el Presupuesto comunitario tiene una ínfima capacidad de redistribución de la renta entre los países que resulta de la libre actuación de las fuerzas del mercado y el poder económico de cada país. Los países ricos, los más productivos, los mejor dotados para la competitividad en mercados abiertos gozarán de la ventaja de producir y vender más, de obtener mayores ingresos impositivos y de poder gastar esos ingresos en mejorar el bienestar social y aumentar sus ventajas productivas. Los países más atrasados, por el contrario, producirán menos, recaudarán menos impuestos, y contarán con esas limitaciones para avanzar económica y socialmente.
La zona euro, por consiguiente, contiene asimetrías fundamentales a la hora de conformar un ámbito económico homogéneo y neutral, y un ámbito social uniforme, donde todos los ciudadanos y los trabajadores cuenten con los mismos derechos laborales y sociales y las mismas obligaciones fiscales.
8. El funcionamiento de la Unión Europea.
El funcionamiento de la economía en la Unión Europea a partir de la constitución del mercado único se caracteriza por una competencia extrema entre los países y una necesidad de todos ellos de mejorar la competitividad de sus economías. Sin restricciones a los movimientos de mercancías y capitales todos se esfuerzan por ganar mercados para sus exportaciones y crear las mejores condiciones posibles para atraer capitales. Este es el marco operativo existente y que determina muchos rasgos de la situación y la política económica en todos los países.
Hay que añadir inmediatamente que existiendo un mercado único se dan en el seno de la Unión Europea marcadas diferencias entre las economías en cuanto a su capacidad para competir. Hay economías poderosas y fuertes y hay economías atrasadas y más débiles. La situación de partida de cada una está determinada por factores históricos difíciles de obviar - desarrollo económico, desarrollo tecnológico, multinacionales, dotación de capital, nivel cultural, etc.- de modo que modificar la posición relativa de cada país en el escalafón europeo es una cuestión complicada y, en todo caso, de mucho tiempo. Ello no quiere decir, desde luego, que los países más adelantados estén excluidos de la necesidad de mejorar su competitividad, pues la amenaza de los países más próximos siempre está latente y no en todos los sectores un país tiene preeminencia sobre otros.
La competencia permanente y exacerbada dentro de la Unión Europea remite así inmediatamente a los costes de producción, cuyo esfuerzo por reducirlos es una constante en todos los países. Y decir costes de producción significa hablar de salarios, hablar de derechos laborales, hablar de precariedad, y también hablar de prestaciones sociales y hablar de los servicios públicos, pues estos implican costes de producción, que se sufragan a través de los impuestos, y que deben imputarse a las mercancías y servicios intercambiados. Hay una presión permanente dentro de la Unión Europea para degradar las condiciones de vida de los trabajadores y para implantar un sistema fiscal cada vez más regresivo como resultado objetivo del marco de competencia irrestricto surgido del mercado único.
Para agravar esta situación hay que tener en cuenta además que con la creación de la moneda única ha desaparecido para los países integrantes del euro un resorte fundamental que antes tenían las economías más débiles para restaurar en un momento dado su pérdida de competitividad derivada de la menor productividad de sus economías, de su retraso tecnológico y de su habitualmente mayor inflación como consecuencia de ser economías más atrasadas y desequilibradas. Antes, cuando un país entraba en una crisis de su sector exterior, esto es cuando incurría en un significativo déficit de la balanza de pagos, acababa normalmente devaluando su moneda para recuperar por esta vía el terreno perdido tanto en los mercados exteriores como en su propio mercado interno, en exceso invadido por las importaciones. Es un hecho histórico perfectamente constatado que las monedas de los países avanzados han tendido a revaluarse mientras que la de los países atrasados han tendido a devaluarse, con independencia de otros datos y el recurso a otras medidas para sobrevivir en los mercados internacionales.
Lo anterior, en el marco de la zona del euro, no significa sino que en la lucha por mejorar la competitividad cada país no cuenta ya con él recurso del tipo de cambio y que todos los esfuerzos por preservar la competitividad se han trasladado de forma abrumadora a lo que antes hemos llamado costes de producción, esto es a la degradación, como se ha dicho, de las condiciones de vida y derechos laborales de los trabajadores.
Hay una contradicción objetiva entre el desarrollo del Estado del bienestar y la Europa del mercado y la moneda únicos. Una contradicción que se viene ocultando pero que en honor a la verdad fue hecha explícita por dirigentes políticos significativos, como fue Prodi, antiguo presidente de la comisión europea, o el canciller de Alemania Helmut Schmidt. Sabían de lo que hablaban y de las consecuencias inevitables de la opción elegida para progresar en la integración europea por la vía casi exclusiva de integrar los mercados y sólo los mercados.
Con diferencias marcadas entre los países, dependiendo de su situación económica, relación de fuerza entre las clases, ideología de los gobiernos de turno, aunque menos de lo que pudiera pensarse pues han sido muchas veces gobiernos socialdemócratas los que han llevado a cabo una política más dura, en todos ellos se ha tratado de implantar políticas que recortar de un modo u otro el Estado del bienestar. El ejemplo más común y de mayor trascendencia es la ofensiva que se ha llevado para degradar el sistema público de pensiones. En Alemania, Italia, Francia, Gran Bretaña.....y, por supuesto en nuestro país.
Con toda razón, por consiguiente, se puede decir que la Europa de Maastricht configura un modelo neoliberal extremo que, por lo demás, es el que ha querido “constitucionalizarse” en los distintos proyecto europea puestos en vigor: el último el Tratado de Lisboa que trata de colar por la ventana lo que fue expulsado con toda solemnidad por la puerta tras el rechazo del pueblo francés y del pueblo holandés a la Constitución europea.
9. El Estado del bienestar en nuestro país.
Los rasgos generales que se han trazado de la evolución de la economía europea y el desarrollo del Estado del bienestar no son válidos para la economía española, o, si se quiere mejor, concurren en nuestro país singularidades en su pasado de bastante importancia para el tema que nos ocupa, el de la relación de la internacionalización de las economías y el Estado del bienestar.
Nuestro país se incorporó muy tardíamente y desde una posición muy retrasada con respecto a las economías europeas a la onda larga expansiva que se inició tras la Guerra Mundial que, como ya se ha señalado, concluyó al principio de los años setenta. El aislamiento por la dictadura y la autarquía como modelo económico
perduraron desde el final de la guerra civil hasta el año 1960. A partir de esta fecha se incorporó la economía a los mercados internacionales y tuvo lugar un proceso de crecimiento económico muy intenso, más alto incluso que el de la media de los países europeos, como es normal que ocurra cuando un país atrasado incorpora y asimila la tecnología disponible. El periodo 1960 a 1973 constituye el periodo dorado de la economía española, registrándose una tasa anual media de crecimiento de 7,4%. Durante el mismo, se produjo un salto cualitativo indiscutible, pero el retraso de la economía española estuvo lejos de superarse, pues el resto de los demás países también crecían a ritmos intensos intensas.
Llegada la crisis de los 70, la economía española la resintió con particular gravedad, como no pudo ser de otro modo teniendo en cuenta el carácter esta crisis, de sobreproducción en todos los sectores básicos, con un petróleo que multiplicó su precio, y el retraso histórico del aparato productivo que aún se arrastra.
En 1986, en pleno auge ya del neoliberalismo, la economía española se incorpora al Mercado común, teniendo que desarrollar en pocos años un intenso desarme arancelario para adaptarse a las normas de la Comunidad europea. Pero al mismo tiempo coincidiendo con la incorporación española, como ya se ha dicho, tuvo lugar la firma del Acta Única para conformar el mercado único, con lo cual la economía española tuvo que a similar dosis enormes de apertura y de regulación económica en su proceso de integración en Europa. Se le concedieron calendarios especiales pero la impronta de la política en nuestro país, dirigido ya por el gobierno socialista, era quemar etapas lo más rápido posible para integrar a nuestro país en Europa cualquiera que fuese precio a pagar. Era una apuesta política donde las consideraciones económicas estuvieron relegadas.
Por si fuera poco, en 1992 se aprobó el tratado de Maastricht para la creación de la moneda única y nuestro país se adhirió él con un entusiasmo impropio de las dificultades que podría tener para un país atrasado competir en un mercado único culminado con una moneda única. No es momento de explicar las vicisitudes de la economía en los años 90 (si acaso recordar que en algún momento al principio de 1994 el paro llegó a ser el 25% de la población activa), pero si de resaltar que toda esa década estuvo dominada por una política económica muy restrictiva y una política social muy regresiva, cuyo fin esencial era cumplir las condiciones de convergencia contempladas en el tratado de Maastricht para poder formar parte del núcleo de países que originariamente adoptaría la moneda única.
En apenas 15 años, la economía española tuvo que digerir la entrada en el mercado común, asimiló toda la normativa para crear el mercado único y finalmente fue uno de los países que con más solvencia pudo formar parte del euro, todo ello sin haber perdido rasgos esenciales de su estructura económica, como es el retraso tecnológico, su dependencia del capital exterior, su comparativamente baja productividad y elevados niveles de paro.
Capítulo particular merece, claro está, el desarrollo del Estado del bienestar. Y, como no podía ser de otra forma, a una economía atrasada correspondía un Estado de bienestar atrasado, incipiente si se quiere. Lo particular del caso español en este asunto es que muy pronto después de haber comenzado el desarrollo del Estado del bienestar se desataron los vientos del neoliberalismo, asociados como hemos visto a la globalización económica, de modo que cuando el país comenzaba tener un estado de bienestar digno de tal nombre, aunque fuese débil en comparación con los demás países europeos, empezó objetivamente a ponerse cuestión el estado del bienestar y a desatarse la ofensiva para degradarlo en todo lo posible. Y cabe decir que así como hubo un retraso manifiesto en el desarrollo del estado del bienestar en comparación con la media europea cuando se ha tratado de frenar su desarrollo y desmontarlo se ha actuado con vigor y sin especial debilidad.
Unos pocos datos nos darán la imagen de cuanto queremos decir, si bien no cabe establecer un paralelismo estricto entre el desarrollo del Estado del bienestar europeo (como media) y español, pues hay hechos singulares en nuestro país que influyeron bastante en ese desarrollo. Así, la lucha política contra la dictadura tuvo también una traducción económica con concesiones en materias propias del Estado del bienestar. Lo mismo puede decirse de la llegada al poder del primer gobierno del PSOE, la primera victoria de la izquierda tras la guerra civil, o la respuesta de éste a la contundente huelga general del 14 de diciembre de 1988.
Gastos Públicos. % del PIB | |||
UE (11) | España | Diferencia | |
1970 | 35,3 | 20,7 | -14,6 |
1975 | 42,7 | 23,5 | -19,2 |
1980 | 45,3 | 31,5 | -13,8 |
1985 | 49,5 | 40,4 | -9,1 |
1990 | 48,6 | 42,6 | -6,0 |
1995 | 46,4 | 39,2 | -7,2 |
2000 | 46,3 | 39,1 | -7,2 |
2006 | 47,2 | 38,6 | -8,6 |
Bienes y Servicios | 5,0 | 5,0 | 0,0 |
Personal | 10,2 | 10,0 | -0,2 |
Intereses | 2,9 | 1,6 | -1,3 |
Subsidios | 1,2 | 1,0 | -0,2 |
Beneficios Sociales | 21,5 | 14,1 | -7,4 |
Otros gastos corrientes | 2,2 | 1,6 | -0,6 |
Gastos de capital | 4,1 | 5,1 | 1,0 |
*1995, 2000 y 2006 nueva Con. Nac.y Eurozona. Fuente: Eurostat | |||
En 1970, diez años después del momento del despegue, los gastos públicos con respecto al PIB eran sólo del 20,7% en nuestro país, 15 puntos menos que en la media de la Unión Europea.
En 1975 la brecha se eleva a casi 20 puntos, a pesar del crecimiento de los gastos públicos en la economía española hasta 23,5%.
A partir de entonces la diferencia tiende a cerrarse. En nuestro país, en la década de los ochenta todavía siguen creciendo los gastos públicos, y por el retraso con la media europea con más intensidad que en ella. Así, el año 1990 la diferencia se redujo hasta solo seis puntos, alcanzándose la situación más favorable del gasto público.
Desde entonces, tanto en la euro zona como en la economía española el gasto público ha tendido reducirse, pero con mayor intensidad en nuestro país. En el 2006, los gastos representaban respectivamente el 47,2% y el 38, 6 % del PIB.
La diferencia de 8,6 puntos se concentra en los gastos de las prestaciones sociales, los que hemos destacado como gastos básicos del Estado del bienestar, para los cuales el porcentaje en la media europea es 21,5 y en nuestro país el 14,1: una diferencia de 7,4 puntos realmente enorme, que pone de manifiesto de forma contundente el escuálido desarrollo del Estado del bienestar, y que cobra relieve si se tiene en cuenta además que el PIB por habitante es inferior al de la media de la zona euro.
10. La economía española en la zona euro.
Como hemos puesto de manifiesto, el marco de la zona del euro es la expresión máxima del neoliberalismo, sin perjuicio de que las sociedades europeas partían y tienen aun un grado muy elevado de Estado del bienestar.
No nos vamos a detener en las características de la evolución económica de la economía española en lo que llevamos de este siglo, algo que seguramente tenemos todos muy presente, pues el gobierno de Zapatero no lo dejado de recordárnoslo sin piedad alguna: lo del crecimiento del PIB por encima de la media europea, los millones de nuevos puestos de trabajo y el superavit de sector público. No hablaremos para matizar lo de las desigualdades crecientes, del retroceso de los salarios en la renta nacional, de la precariedad el empleo, del escándalo del precio de los pisos, de las contrarreformas fiscales y del nivel de los salarios y las pensiones mínimos.
Vamos a referirnos sólo a como la economía española ha soportado el marco competitivo de Unión Europea, para lo cual lo mejor es examinar la balanza de pagos de 1998, el año previo a la entrada en vigor del euro, y cual es la situación de dicha balanza ocho años después. Se acompaña un cuadro para facilitar la comparación.
Se puede decir que nuestro país entró en el euro en una situación de balanza de pagos equilibrada. En 1998 el déficit por cuenta corriente fue sólo del uno por ciento del PIB, después de tres años de pequeños superávit, en los que se produjo el efecto favorable de la devaluación previa la peseta.
Balanza Corriente | |||||
1998 | 2007 | ||||
mill. € | %PIB | mill. € | %PIB | ||
Mercancías | -19.265 | -3,6 | -88.459 | -8,5 | |
Bienes y servicios | 17.781 | 3,3 | 22.371 | 2,1 | |
Rentas | -7.712 | -1,4 | -32.913 | -3,2 | |
Transferencias corrientes | 3.262 | 0,6 | -7.200 | -0,7 | |
Balanza Corriente | -5.934 | -1,1 | -106.201 | -10,2 | |
Endeudamiento exterior | 155.400 | 28.8 | 727.800 | 69,7 | |
Pasivos exteriores | 540.500 | 100,2 | 2.143.100 | 205,1 | |
Activos exteriores (-) | 385.100 | 71,4 | 1.415.300 | 135,5 | |
PIB | 539.480 | 1.044.696 | |||
El déficit comercial representada el 3,6% del PIB, pero era compensado por el superávit de la balanza de bienes y servicios, el 3,3 % del PIB. La balanza de rentas era negativa, como corresponde a un país que estaba endeudado internacionalmente, 1,4 % del PIB, y en fin, las transferencias corrientes arrojaban superávit del 0,6 del PIB, en parte reflejo de las transferencias recibidas de la Unión Europea.
Nueve años después, la posición de la balanza de pagos es radicalmente distinta, al punto de presentar un cariz insólito y me atrevería a decir que insostenible, entendiendo por ello que en algún momento del futuro convulsionará la situación. En 2007 el déficit de la balanza por cuenta corriente alcanzó los 106 mil millones de euros, equivalentes al 10,2 % del PIB. De ellos 88 mil corresponden al déficit comercial, cuyo aumento explica fundamentalmente lo ocurrido al déficit exterior. La balanza de bienes y servicios ha seguido siempre mostrando un superávit pero cuantitativamente se ha mantenido casi estable. Por el contrario, el déficit de la balanza rentas ha experimentado un sustancial crecimiento hasta los 33 mil millones de euros, explicado por el creciente endeudamiento exterior de la economía española, y el saldo de las transferencias ha pasado ser negativo, en unos 7 mil millones de euros por el intenso crecimiento de las remesas de los inmigrantes. Nada que ver por consiguiente ni cuantitativa ni cualitativamente con la balanza existente al inicio de la aventura del euro.
Desde cualquier perspectiva la situación de la balanza de pagos española es asombrosa. Realmente no se sabe que adjetivo emplear. Apenas algún que otro país aislado tiene un déficit en términos del PIB más grande que le nuestro país y en términos absolutos es el segundo mayor del mundo después del de EE.UU. El déficit estadounidense es del 6% del PIB, y como es sabido constituye uno de los más graves problemas que la economía mundial tiene pendientes y se toma como un dato crucial para destacar el declive de la economía americana y de las aspiraciones imperialistas de este país.
Con ser enorme del problema de la balanza de pagos, paradójicamente se hace muy poca mención de él, como si no existiera. Antes de la moneda única nunca se habría alcanzado una situación equivalente, pues la pérdida de reservas que se hubiera producido y las presiones que habría sufrido la peseta en los mercados de divisas habrían puesto sobre el tapete la insostenibilidad de una evolución del déficit como la que ha tenido lugar a lo largo de la vigencia del euro. Antes, un déficit del 2,5% del PIB desataba las alarmas. Ahora se ha llegado al 10% sin casi ruido algo. Los más obtusos analistas llegan incluso a felicitarse de la existencia del euro, pues, argumentan, que gracias a la moneda única se ha podido mantener una etapa prolongada de crecimiento económico sin problemas de balanza de pagos y la política económica no se ha visto arrastrada a imponer ajustes internos para detener la sangría exterior.
No comparto esas opiniones, pues, antes, las reservas o la cotización de la peseta hacían el papel de fusibles para impedir la degradación del sector exterior: nos anunciaban que la evolución de la economía en ese terreno iba mal. Ahora, con el euro, han desaparecido los fusibles o las señales de alarmas, pero el significado del déficit de la balanza por cuenta corriente es el mismo, y cuando se traspasan ciertos niveles los problemas que delatan son graves, exista o no el euro.
El deficit significa que producimos menos que lo que demandamos por un doble motivo. Por un lado, puede suceder que el crecimiento de la demanda sea superior a las posibilidades de crecimiento de la producción interior, y en alguna medida algo de ello ha podido ocurrir con él desaforado aumento del deficit comercial en los últimos años, como contrapartida del mayor crecimiento de la economía española frente a la media de Unión Europea. Pero, por otro lado, el deficit pone de manifiesto que la capacidad de exportación de una economía es débil y que su mercado interior está invadido en exceso por importaciones competitivas. En este caso la brecha entre demanda y producción es consecuencia del juego de las libres fuerzas del mercado. En mi opinión, está la causa fundamental del déficit exterior de nuestra economía, cuya gravedad quiero matizarla con los siguientes comentarios.
Una paralización de la economía tendrá efectos muy limitados sobre el déficit exterior si este es producto de la baja competitividad de la economía española. Todos los indicadores económicos y otros datos cualitativos de la evolución de la economía expresan con toda claridad que se viene perdiendo competitividad. Frenar la demanda no significará principalmente frenar las importaciones, porque el aumento de estas no proviene del exceso de demanda sino de que la producción española es poco competitiva.
Por otra parte hay que destacar que el déficit sobrevenido lo ha hecho en unas condiciones particularmente favorables para la competitividad de las mercancías españolas por la evolución de los salarios y los costes laborales globales, lo cual no es sino una seña agravante del problema del déficit exterior. Cabría decir que a pesar de la pérdida poder adquisitivo de los salarios, del retroceso de los mismos en la distribución de la renta, de la precariedad extrema del mercado laboral, del trato fiscal favorable que han recibido las empresas españolas, todo ello no impedido que el déficit por cuenta corriente alcance un nivel asombroso, por repetir adjetivo.
La contrapartida al déficit por cuenta corriente es un crecimiento del endeudamiento exterior de la economía española, como sucedería a cualquier unidad económica en la que sus gastos superaran los ingresos o las compras a las ventas. Y a este respecto los datos ensombrecen con intensidad la situación. En 1998, el endeudamiento exterior (la diferencia entre los pasivos y activos exteriores) era del 29% del PIB, reflejo de la evolución histórica normalmente deficitaria de la balanza de pagos. Al final de 2007, en nueve años, el endeudamiento exterior alcanzaba casi el 70 del PIB, después de pasar de 155 a 727 mil millones de euros, esto es un aumento de 572 mil millones de euros. Este aumento encierra además los enigmas de la montaña financiera que en todos los ámbitos de la economía esta teniendo lugar: el endeudamiento ha crecido en los mencionados 572 mil euros, pero como resultado de un aumento tanto de los activos como de pasivos financieros, en 1030 y 1602 miles de millones de euros, respectivamente. Los pasivos representaban en 1998 el 100% del PIB y al final de 1997
alcanzaban el 205% del PIB. Cifras estratosféricas todas ellas, macromagnitudes económicas, pero no son ficciones: cada euro tiene un acreedor y un deudor.
11. Conclusión
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